结论先说：政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算；确需增加的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。未经核定擅自增加投资概算的，项目单位被责令改正，并可被暂停或者停止拨付资金。承包人主张超概算部分工程款，须以已批准的调整方案与竣工财务决算为结算依据
《政府投资条例》（国务院令第712号，自2019年7月1日起施行）第二十三条规定，建设投资原则上不得超过经核定的投资概算；确需增加的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按规定程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。第三十四条第（四）项把擅自增加概算列为应当责令改正的情形。
三个必须分清的口径
- 投资估算：可研阶段形成的估算数，是初步设计概算的控制依据。条例第十二条规定，初步设计概算超过经批准的可行性研究报告投资估算百分之十的，项目单位应当向投资主管部门报告，投资主管部门可以要求重新报送可研。
- 投资概算：经核定的概算数，是控制项目总投资的依据，见条例第十二条。
- 竣工财务决算：项目建成后的最终核算。条例第二十五条规定，项目建成后应当在竣工验收合格后及时办理决算，结余资金缴回国库。
口径混淆是超概算结算争议的主要来源。承包人常把实际完成工程量当作可结算价款。
未经批准的超概算部分，性质怎么定
超概算部分工程本身并不当然无效。工程已经实际完成并交付使用的，承包人依民法典第八百零七条主张权利有基础：该条规定，发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款；发包人逾期不支付的，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以请求人民法院依法拍卖，建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。障碍在付款主体责任：项目单位是事业单位或者机关的，付款受预算与资金拨付安排约束，未完成概算调整程序的超概算部分缺少合法资金来源。
承包人的主张路径
- 推进概算调整落地：在变更与签证阶段即提示项目单位依条例第二十三条报审批部门核定。
- 固定变更签证证据：变更指令、签证单、设计变更图纸、隐蔽工程验收记录构成结算基础，见施工过程资料怎么用：会议纪要与签认单的工程款证明力。
- 依法主张折价或者优先受偿：向发包人书面催告，要求在合理期限内支付价款；逾期不支付的，依民法典第八百零七条主张折价或申请拍卖优先受偿，见建设工程价款优先受偿权：行使期限、受偿顺位与应收账款实现路径。
- 主张逾期付款损失：口径见逾期付款利息与资金占用损失：LPR、违约金与利率条款的依法主张。
- 核对机关事业单位付款期限：《保障中小企业款项支付条例》（国务院令第728号）第九条，机关、事业单位、团体组织从中小企业采购货物、工程、服务，应当在30日内支付；大型企业采购的，应当在6个月内支付。
三种需要区分的相邻情形
- 发包人原因导致停工、缓建：发包人应当赔偿停工、窝工等损失和实际费用，见民法典第八百零四条；发包人未按约提供资金的，承包人可以顺延工程日期，见第八百零三条。这属于违约赔偿，与超概算结算是两条线。
- 发包人变更计划或者提供的资料不准确：发包人应当按勘察人、设计人实际消耗的工作量增付费用，见第八百零五条。
- 发包人要求垫资：条例第二十二条规定政府投资项目不得由施工单位垫资，见政府投资项目不得垫资：预付款、进度款硬指标怎么落地。
常见问题
问题一：项目单位说钱在等概算批复，让我先干着，能否答应？ 可以继续履行施工义务，但书面催告与过程签证必须同步做，变更审批记录要留痕。民法典第八百零三条规定发包人未按约提供资金的，承包人可以顺延工程日期，这就是超概算僵持时的工期顺延依据。
问题二：超概算部分由谁承担资金缺口？ 条例第二十三条第二款明确调整方案连同资金来源一并报批，缺口由项目单位在报批时解决，非承包人垫付。条例第三十二条把未按规定调整概算列为对责任人员处分的情形。
问题三：项目是政府投资，但发包人是国企平台公司，适用本条例吗？ 条例第二条界定政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动。使用预算安排资金的项目适用条例；纯自有资金的商业项目不适用，按合同与民法典处理。
问题四：结算单盖章了，为什么还是要被卡？ 结算单解决的是工程量与价款的确认，不解决资金来源与付款责任。审计、财政评审与概算调整是别的环节，见审计结论能不能当拒付理由：工程款结算的效力边界。
参考：《政府投资条例》《保障中小企业款项支付条例》见 www.gov.cn，《中华人民共和国民法典》见 flk.npc.gov.cn。